Tra i pubblici funzionari il tema dei “controlli” è molto sentito, perché è quello da cui provengono i maggiori grattacapi (dopo la politica). Per questo dedicherò una serie di articoli a questo argomento, iniziando da un’introduzione generale all’argomento.
In linea di massima, con il termine “controlli amministrativi” si indicano tutte le attività di verificazione amministrativa della conformità di un atto, di un’attività o di un comportamento a determinati canoni o prescrizioni, ad opera di un’autorità (interna o esterna all’amministrazione controllata) al fine di esprimere un giudizio e di adottare le misure giuridiche conseguenti.
Oggetto del controllo possono essere gli atti posti in essere dall’amministrazione, la sua attività nel complesso, i suoi organi.
A seconda del parametro del controllo, si distinguono i controlli di legittimità – che valutano la conformità ad un parametro stabilito dalla legge – da quelli di merito, i quali invece valutano profili di opportunità, utilità e convenienza economica.
I controlli sugli atti
Avendo riguardo al momento in cui avviene il controllo, si possono distinguere:
- controlli preventivi, quando oggetto del controllo è un atto che non è ancora stato emanato (si parla allora di controllo “antecedente”) o è stato emanato ma non è ancora efficace (controllo “susseguente”, che interviene nella fase “integrativa dell’efficacia”);
- controlli concomitanti (solitamente consistenti in monitoraggi, finalizzati a raccogliere informazioni e correggere l’attività amministrativa durante il suo svolgersi);
- controlli successivi, che avvengono quando l’atto controllato ha già esplicato i suoi effetti.
Chiaramente l’effetto del mancato superamento del controllo è molto diverso a seconda del tipo di controllo: in caso di controllo preventivo, l’atto non può essere emanato o comunque non diviene efficace. In caso di controllo concomitante, il soggetto controllato dovrà adeguare la sua attività alle risultanze del controllo (ad es. intensificando l’impegno dei fondi, regolarizzando procedure ecc.). In caso di controllo successivo, l’atto ha già esplicato i suoi effetti e l’amministrazione può solo attivarsi per rimuoverli, eventualmente sanzionando il dirigente-funzionario che lo ha emanato. Solo l’atto di controllo negativo può essere impugnato, mentre l’atto di controllo positivo no (si deve impugnare l’atto che ha superato il controllo).
I controlli sugli organi
I controlli sugli organi mirano ad assicurare il buon funzionamento dell’organo-ente come previsto dall’art. 97 della Costituzione. Si distinguono:
a) il controllo ispettivo, ossia il potere dello Stato (o della Regione) di disporre ispezioni ed accertamenti sull’attività delle amministrazioni controllate;
b) il controllo repressivo, che consiste nell’applicazione di sanzioni, amministrative o disciplinari, al titolare dell’organo controllato
Si parla poi di controllo sostitutivo quando oggetto del controllo è un organo che è rimasto inerte e un soggetto diverso, sovraordinato gerarchicamente, lo sostituisce adottando l’atto omesso. In particolare:
c) si ha controllo sostitutivo-semplice quando un organo superiore ne sostituisce uno inferiore in caso di inerzia o ritardo nel compimento di certi atti da parte di quest’ultimo;
d) si ha controllo sostitutivo-repressivo quando avviene la contemporanea sostituzione dell’organo «controllato» e l’applicazione al titolare di esso di sanzioni (sospensione, revoca, sanzione disciplinare etc.);
I controlli interni
Con riguardo al soggetto che li effettua, si hanno: controlli esterni, se l’organo che li svolge è esterno all’Amministrazione controllata (caso tipico, i controlli della Corte dei Conti); controlli interni, quando è la stessa Amministrazione a svolgerli mediante proprie strutture interne (solitamente dotate di indipendenza e autonomia di giudizio). La disciplina dei controlli interni è fissata nel D.Lgs. 286-1999, che prevede quattro tipologie di controllo:
- di regolarità amministrativa e contabile
- di gestione
- della dirigenza
- valutazione e controllo strategico
Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è quello più ‘vicino’ ai funzionari e lo analizzeremo in dettaglio in articoli appositi.
Storicamente, si è avuto un progressivo ridimensionamento dei controlli preventivi, esterni, repressivi e di legittimità ed un rafforzamento dei controlli successivi, collaborativi e sulla gestione, questo per valorizzare la capacità delle amministrazioni di autocorreggersi e per rispettare la loro autonomia (specie per quanto riguarda gli enti locali).
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